2024年中国城乡环境及公共服务运营行业市场政策环境分析及未来市场发展战略研究预测
报告发布方：中金企信国际咨询《2024-2030年城乡环境及公共服务运营市场竞争力分析及投资战略预测研发报告》
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（1）城乡环境及公共服务运营行业简介：城乡环境及公共服务运营行业由传统环卫发展而来，属于城市公用事业的一部分，工作内容为对城市环境、市容市貌、设施管养等进行管理和维护，主要包括以下方面：
①城市公共空间的清扫保洁服务，即城乡道路、广场、水域等公共区域的清扫保洁，如机械化清扫保洁或人工扫保服务；
②垃圾收转运，指城乡生活垃圾的分类收集、分类运输、回收利用和处理处置；
③园林绿化养护，指对公园广场、行道绿地的养护和管理；④市政设施管养，指对道路桥梁、管廊管道、涵闸泵站、路灯标识等市政设施的管养维护；⑤随着社会发展，对城乡环境及公共服务的需求范围逐渐扩大，在上述四项主要内容的基础上，还衍生出一些新兴领域，如劝导服务、应急保障、智慧停车等。
我国城乡环境及公共服务运营行业的发展大体上可分为政府主导、小规模市场化试点、市场化推广以及社会治理四个阶段。
政府主导阶段：1992年，国务院颁布《城市市容和环境卫生条例》，第一次奠定了市容和环境卫生的法律地位，标志我国环境卫生管理步入依法行政的管理阶段，1995年，全国人大颁布《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确生活垃圾分类的基本政策要求。这一阶段，行业主要由政府主导，一方面，由政府环卫主管部门及其下属单位、街道或乡镇政府负责环卫服务项目的实施与监管，具有典型的公用事业属性，难以形成规模效应，资源配置效率低下；另一方面，政府部门同时承担了作业职能和管理职能，综合治理质量良莠不齐，不利于社会整体环境卫生整体水平的提升。
小规模市场化试点阶段：2003年，随着《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）的出台，行业进入小规模市场化试点阶段，部分城市开始启动政府采购公共服务的试点。垃圾分类方面，城市居民对旧报纸、易拉罐、玻璃瓶等单独收集，生活垃圾中可回收部分已经进入物资回收系统。2007年，中央1号文件提出加快实施乡村清洁工程，推进农村生活垃圾处理，加强环境卫生管理与垃圾污染防治，环境卫生治理开始由城市向农村延伸。
市场化推广阶段：2013年，随着十八届三中全会的召开，国家出台多项推进政府购买公共服务的相关政策，推动环境卫生管理行业进入市场化推广阶段。十八大确立了政府加大购买公共服务力度的思路，2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。2016年，中央财经领导小组第十四次会议召开，高度强调垃圾分类的重要性。同期，中央集中出台多项垃圾分类相关政策，全国多个城市开始探索和试点生活垃圾分类工作。十九大提出“深化事业单位改革，强化公益属性，推动政事分开、事企分开、管办分离”，指出政府职能要从“管干合一”向“监督管理”变革，环境卫生管理服务项目逐步更多的交由市场化的第三方企业运作，从而实现管办分离，提高环卫服务质量，进一步改善居民生活环境。
社会治理阶段：2020年至今，国家先后出台了众多市政行业利好政策，如《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《城市市容市貌干净整洁有序安全标准（试行）》《关于深入开展爱国卫生运动的意见》等。一系列重要文件在加速环卫市场化进程的同时，推动行业企业从城市服务提供者向城市管理参与者转型升级。深圳率先使用“城市管家”概念公开招标，实现从单纯的环卫一体化到城市公共空间整体管理服务的推行。
在传统市政环卫行业逐步向城乡环境及公共服务运营推进的过程中，服务内容得到纵向延伸与横向拓展，纵向来看，行业产业链覆盖前端装备制造、中端清扫保洁服务和垃圾收转运服务、末端处置和资源回收；横向来看，伴随着政府简政放权、管干分离、治理下沉以及共建共治共享，城市公共服务需求日趋综合化，城市空间的传统边界被打破，更多公共服务内容被纳入环卫项目的服务范畴，市政环卫与公共服务开始出现融合趋势。
除了服务内容进一步丰富外，行业工具也完成了从人工到装备化、智能化的转变，上世纪90年代，环卫科研单位自主研发各式型号扫路车，推动行业开始机械化发展；进入到20世纪后，通过借鉴欧美先进技术，环卫机械化设备的功能研发逐步更新完善，装备化率不断提升；随着数字化技术与行业的深度融合，行业迎来互联网+时代，运营主体借助物联网、AI、大数据等先进技术，能够制定更加科学高效的整体解决方案，提高运营服务的质量和效率，进而助力城市治理水平的精细化、智慧化提升。
（2）行业发展现状：
①城镇化水平提高拉动市场整体需求：根据10年一次的人口城镇化率普查，我国2010年城镇化率为49.7%，2020年城镇化率为63.9%，年均增长1.42%。根据中国社会科学院财经院发布的《中国城市竞争力第17次报告》预测，2035年中国城镇化比例将达到70%以上。而随着城镇化水平的不断提高，以及居民对于城市环境质量要求的不断上升，行业的服务范围不断延伸，市场需求空间广阔，成为不可替代的基础性公共服务行业。
作为城乡公共服务的一部分，行业主要的资金来源为公共财政支出，根据国家统计局及财政部数据，2021年全国城乡社区环境卫生支出金额为2,520.72亿元，较2012年增长157.10%，复合增长率为11.06%，整体增速较快，随着城镇化进程的持续推进，预计未来城乡环境与公共服务运营行业的市场需求将进一步增长。
根据国家统计局和住建部公布的数据，2021年末，我国城市道路清扫保洁面积达103.42亿平方米，其中机械化率达到78.41%；县城道路清扫保洁面积为29.95亿平方米，其中机械化率达到76.26%，发达国家的机械化渗透率可达到80%左右，未来随着城市规模的扩大、城乡环境及公共服务运营工作的深入以及人工成本的上升，行业的机械化水平将会不断提升，服务需求将不断释放。
2017-2021年中国道路清扫保洁面积现状分析
数据整理：中金企信国际咨询
自2020年新冠疫情爆发以来，国内的生产生活秩序受到短暂影响，民众消费需求的降低也使生活垃圾清运量出现一定程度的下滑，2020年我国城市生活垃圾清运量为2.35亿吨，较2019年下滑约2.87%，2021年，我国城市生活垃圾清运量为2.49亿吨，较2017年增加了15.70%，较2020年增长5.90%，恢复疫情以前的增速，随着疫情的好转，预计未来垃圾清运量将保持增长。同时，2021年我国县城生活垃圾清运量为0.68亿吨，数值长期较为稳定。
2017-2021年中国生活垃圾清运量分析
数据整理：中金企信国际咨询
2021年，我国城市公共厕所数量为18.41万座，县城公共厕所数量为5.87万座，两者分别较2017年增长35.27%和28.17%，复合增长率分别达到7.84%、6.40%，呈现逐年平稳增长的态势。
2017-2021年中国公共厕所数量分析
数据整理：中金企信国际咨询
2021年，我国城市绿化覆盖面积为390.68万公顷，较2017年增长10.04%，复合增长率为2.42%，近年来呈现出增长态势。
2017-2021年中国绿化覆盖面积分析
数据整理：中金企信国际咨询
②城镇市容环境卫生建设相关投资不断增加：2020年“新冠疫情”爆发，疫情期间，市政环卫服务工作频次上升，日常保洁和消毒工作量倍增，疫情防控常态化将带动环卫服务标准提高，故而我国2020年城镇市容环境卫生建设投资额高达1,130.03亿元，2021年，城镇市容环境卫生建设投资额为996.99亿元，较2017年增长60.03%，增长幅度显著。随着城镇化进程加快、人口老龄化程度进一步加深，以及城镇居民对环卫清洁效果要求的提高，近年来环卫车辆设备购置需求呈现加速增长的趋势，我国城市市容环卫专用车辆设备从2017年的22.80万台，快速增长至2021年的32.75万台，增长率为43.64%。县城市容环卫专用车辆设备从2017年的5.46万台，快速增长至2021年的8.01万台，增长率为46.70%。
2017-2021年中国市容环卫专用车辆设备现状分析
数据整理：中金企信国际咨询
③市政环卫服务市场化水平快速提升：根据统计，2018年签订的环卫服务合同总金额为2,259亿元，年化合同金额为482亿元，随着环卫市场化的快速推进，2022年，全国当年中标环卫项目合同总额达到2,482亿元，较2018年增长9.87%，年化合同金额达到822亿元，较2018年增长70.54%。2022年，全国各类环卫服务类项目（含标段）开标项目总量为19,249个，较2017年增长139.92%，城区环卫市场化率达到70.50%，体现了我国环卫行业的蓬勃发展。
2018-2022年中国环卫市场化中标项目规模分析
数据整理：中金企信国际咨询
综上，面对国家持续推进新型城镇化建设、发力双碳目标、推进城市管理现代化等趋势，人民群众对提升公共环境卫生水平的观念日益强化，在城镇化的推动下，各地政府部门加大对道路清扫保洁、生活垃圾清运、公共厕所建设维护、车辆设备购置、固定资产投资等市政环卫相关的各个方面的投入，并且不断拓宽市政环卫服务的内涵，加大城乡社区管理事务的财政支出，由此城乡环境及公共服务运营行业的整体需求不断得到释放。
（3）行业发展特点：市场化初期阶段，传统市政环卫业务作为一项公用事业，主要在政府主导下进行，由政府部门及其下属单位负责市政环卫服务项目的实施与监管。随着我国经济体制改革的不断推进，市政
环卫行业开始进行市场化改革，沿海发达城市率先推动环卫市场化，并有部分项目启动政府采购公共服务试点。随着2013年十八届三中全会的召开，要求加大政府购买公共服务力度，市政环卫行业市场化改革进入大规模推广阶段，市场化趋势更加明显，目前行业整体正处于市场化快速发展阶段。
当前各地区市政环卫服务属于城市公共服务的一部分，市政环卫市场化项目以政府公开招投标的方式进行，过程公开、透明，行业整体发展受宏观经济调控因素影响相对较小，属于刚性需求，收入来源主要包括但不限于城乡社区环境卫生支出以及城乡社区管理事务支出等政府公共财政预算。目前市政环卫行业逐渐突破传统清扫保洁业务的概念，基于清扫保洁业务已经衍生出诸如水域保洁，园林绿化，管道清淤，路灯/亮化工程管护，交通设施管理，市政道路及设施养护，市容巡查与整治服务，政府物业，景区保洁等多方位、一体化的公共服务，从而形成城乡环境及公共管理运营业务。
（4）行业发展趋势：
①传统环卫业务向综合一体化的城乡公共服务领域升级趋势愈发清晰：党的十八大召开以后，城乡公共服务市场化趋势愈发明显，传统环卫日益呈现出向城乡公共服务领域转型的趋势，在模式、业务、质量、科技四个维度进行变革。
模式升级：随着城市化进程的推进，城市管理需求不断扩大，政府治理模式正在经历从政府封闭式管理到开放式管理的过程，政府需求的不断升级带动了市场服务主体的转变以及企业服务模式进一步创新，从而进一步释放城市公共服务市场的规模，因此这类与新技术、新理念、新需求相适应的新城市治理模式为城市公共服务市场的拓展带来重大机遇。
政府需求方面，针对城市公共服务管理内容的拓展和治理要求的提升，地方政府开始以城市管家模式设计并采购服务；市场服务主体方面，随着市场化水平的深化，更多的资本进入行业市场，推动行业内企业业务拓展，同时也有更多的物业管理企业通过市政环卫市场介入城市管理领域，探索更多的业务服务内容；企业服务模式方面，运营企业在政府对相关服务内容精细化的要求基础上提供专业化服务，并通过“管家模式”与政府建立纽带关系，通过技术创新改变传统经营模式，通过顶层设计、生态协同和数字化工具，发挥城市资源/资产的最优配置，为社会创造新的价值、为居民提供优质服务，成为政府市政公共服务的管家，政府公共资产经营的助手，政府城市发展的合作伙伴。公共服务运营商作为城市管家在空间管理、社区管理、资产经营、数字管理等领域发挥重要作用。
业务升级：市场化改革的推进给传统环卫行业以巨大的发展空间，业务逐步整合升级。城乡环境治理方面，环境卫生管理与垃圾污染防治从城市向乡镇和农村转移；服务内容与空间方面，行业服务内容从单一的环境卫生清洁，延伸到市政设施养护、园林绿化及社区园区管理、安全巡查管理、空气污染防治等综合治理领域。除了城乡环境治理业务的升级外，垃圾处置业务正在从无序填埋升级到综合处理，包括前端实现源头分类，中端运输实现环卫与资源循环利用两网融合，末端处置实现减量化、资源化、无害化，对垃圾处理进行全链条、全周期管理，并实现垃圾及污染源数字化管理。
质量升级：随着生态文明建设、美丽中国、城市创文创卫，以及“双碳”等目标的建立，国家以及各地政府对环境卫生治理提出了更高的要求，相继出台各项政策法规，推动了城市治理精度的逐步提升，行业质量标准更为规范有序，行业内企业力求通过精准适度的作业标准、合理有效的设备配置、算法驱动的运营体系等满足政府日趋综合、精细和严格的质量评价体系。科技升级：科技创新一方面推动装备持续升级，机械型设备向科技型设备发展，功能更加完善，以满足更加可靠稳定高质高效的作业需求，为践行国家“双碳”目标，新能源环卫装备的投入加大，在为城市提供高品质服务的同时，减少碳排放；同时结合数字化技术的应用，设备不断向智能方向发展，在单体作业能力提升的同时，能够更好地满足整体调配需求，提升整体效率。
另一方面，各类技术能够帮助构建综合管理平台，随着政府放管服和管理下沉，行业内企业通过科技创新和技术升级将内部业务平台由单一功能平台升级为综合智慧管理平台，并与政府智慧城市系统进行对接，满足低碳减排的政策部署、智慧城市的建设推进以及共建共治共享的管理要求。
②环卫项目精细化管理与规范化作业的需求更加突出：在全面深化改革和实现“双碳”目标的大背景下，政府需求发生改变，全国爱国卫生运动、垃圾分类新政、城市精细化信息化管理、市政基础设施补短板等政策频出，特别是《城市市容市貌干净整洁有序安全标准（试行）》的出台，各地将迎来“示范道路、示范街区、示范小区”创建热潮。随着城市市容市貌标准的逐渐贯彻落实，已有相当一部分政府部门在招标文件中对精细化管理、规范化作业提出具体要求，如精准适度的作业标准、注重效能的人员安排、合理匹配的设备配置、算法支撑的运营体系等，政府对项目运营的质量考核方式从粗放管理向精准、透明、量化、实时转变。当前行业头部企业纷纷基于丰富的项目运营经验，凭借对数字化、智能化技术的有效应用，围绕人力、设备、物资、质量、安全等维度逐步建立起了精细化管理与规范化作业体系，相对小规模企业更能满足客户需求，从而扩大自身业务规模。
③行业综合化、一体化带动市场扩容，集中度开始提升：我国传统市政环卫市场由于存在地域性、单体项目规模较少等历史特点，因此前期市场竞争格局整体较为分散，但随着传统环卫项目逐步向城乡公共服务领域扩充，对企业综合服务能力要求持续升级，行业在洗牌中集中度开始呈现上升趋势。根据相关统计，截至2022年12月末，按中标项目年化金额口径计算，CR10由2021年的11%提升至13%，CR20由2021年的16%提升至18%，CR50由2021年的25%提升至26%，说明订单规模趋于大型化，未来处于头部阵营的企业竞争优势更加凸显，市场集中度将进一步提高。
综上，未来业务实力强劲、具备明显规模优势的头部企业将会在一体化、智能化、精细化、集中化的行业态势下享受强者恒强效应，行业集中度长期抬升存在扎实支撑。